2026年是“十五五”开局之年，国家机关事务管理局、国家发展改革委于今年7月联合印发《“十五五”公共机构节能降碳工作方案》（以下简称《方案》），明确提出公共机构碳排放总量2030年前尽早达峰。

围绕公共机构节能降碳的新形势、新空间、新机制，中国环境报记者专访了中国能源研究会碳中和专业委员会主任委员江冰。

形势转变，公共机构节能降碳“能源—电力—碳”多维市场交织

中国环境报：2026年是“碳排放双控”实施的第一年，电力市场与碳市场改革不断深入，2030年前实现碳达峰的目标也不断逼近，面对这一新形势，公共机构节能降碳有何新变化与难点？

江冰：这几个背景情况恰恰构成了理解当前公共机构节能降碳工作的完整“坐标系”，我把新形势概括为“三重转变”的叠加。

第一重是“指挥棒”之变。党的二十届四中全会明确提出全面实施碳排放总量和强度双控制度，今年4月，中办、国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，自2026年起对各省级党委和政府开展评价考核，实行党政同责、“一岗双责”。值得注意的是，公共机构被纳入“5＋9”考核指标体系的支撑指标之一，这意味着公共机构节能降碳第一次被置于如此刚性的制度框架之内，从“软任务”变成了“硬约束”。

第二重是时间坐标之变。2030年前实现碳达峰已经进入倒计时。《方案》也首次明确公共机构碳排放总量要在2030年前尽早达峰，并设定了量化目标。此前公共机构实行的是以强度控制为主的管理，《方案》在强度指标之外叠加了碳排放总量达峰的时限要求，这是根本性的变化。

第三重是市场环境之变。随着新能源上网电价市场化改革（136号文）落地，电价形成机制发生深刻变化，绿电绿证交易、电力需求侧响应、虚拟电厂等新机制加速涌现；全国碳市场已扩围至钢铁、水泥、铝冶炼行业，CCER（国家核证自愿减排量）也同步推进，《方案》也提出研究制定公共机构碳资产管理政策、探索开发自愿减排方法学。公共机构的节能降碳工作，正在从“省电省钱”的单维逻辑，走向“能源—电力—碳”多维市场交织的复合逻辑。

因此，“十五五”期间，公共机构节能降碳工作可以概括为“四个转变”：从“强度控制”转向“总量与强度双控”，从节约能源转向能碳协同、降碳优先，从行政推动为主转向行政与市场双轮驱动，从单体机构管理转向区域统筹、系统施策。

中国环境报：公共机构节能减碳具体分哪几方面推进？节能减碳开展多年，还有哪些节能减碳空间？

江冰：按照《方案》的部署，公共机构节能降碳大体沿几条战线推进，包括用能系统的节能降碳改造、能源消费结构优化、资源节约集约利用、管理能力建设等，需紧扣“双碳”目标，坚持系统观念，从体制机制、重点领域、生活方式及考核评价等多维度协同推进。

尽管开展多年，但在全面绿色转型背景下，仍具备显著的节能降碳潜力和空间——节能降碳举措从“设备级”改造转向“系统级”和“结构级”升级。比如，能源消费结构调整的减碳贡献将超过单纯的技术节能；通过改变“重建设、轻运维”的思想，靠精细化调优也能挖出可观的节能率；屋顶光伏、充电桩、储能、空调柔性负荷等分布式资源将带来新的减排效益。

一句话概括，公共机构节能减排技术节能的边际成本在上升，未来五年最大的空间来自“结构调整＋系统优化＋数字化管理”的乘数效应。

合同能源管理，规范操作与完善机制是关键

中国环境报：合同能源管理模式作为推进公共机构节能降碳市场化的重要方式，具体如何操作？目前存在哪些问题？

江冰：合同能源管理，说到底，是一种“用未来的节能收益支付今天的改造投入”的市场机制。以当前主流的能源费用托管为例，规范的操作流程大体分六步。

第一步，能源审计与基准核定。一般以近三年的能源消费数据和费用为基础，剔除气候异常、人员编制变化、建筑功能调整等不可比因素，核定能源费用托管基数——这是整个项目的“锚”。

第二步，编制实施方案，包括能效诊断、改造措施、投资概算、节能目标、运维方案和收益测算。

第三步，履行政府采购程序，通过公开招标等方式选定节能服务公司。

第四步，签订合同。2022年国管局、国家发展改革委、财政部印发的《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》明确，合同履行期限一般不低于5年、不超过10年，并要求使用合同示范文本，把托管基数、结算规则、考核指标、风险分担和退出安排写清楚。

第五步，实施改造与运行维护，企业投入资金完成设备更新和系统调试，并派驻团队做精细化运维。

第六步，年度考核与费用结算，公共机构按约定支付托管费用，企业通过“托管费用与实际能源支出的差额＋改造收益分享”回收投资并获利。

一些成熟项目形成了很有参考价值的机制设计。比如有的集中办公区项目采用“1＋4”费用激励机制：以改造前三年能耗数据核定年托管基数，同时就投资、运行、维修、管理作出四项约定，权责清晰，双方都踏实。

但合同能源管理在具体实施过程中，也会难免会碰到一些问题，目前问题主要存在于以下几方面：

一是基准核定难，部分机构历史数据缺失失真、统计口径不一，遇到极端气候年份还容易产生结算争议。

二是长周期合同与现行预算制度、领导任期的衔接难——合同一签十年，而预算一年一定、干部几年一换，跨届履约的连续性缺乏刚性保障，机构改革、建筑用途变更更会带来合同调整风险。

三是节能量测量与核证（M＆V）体系不健全，缺乏普遍认可的第三方核证力量，出了争议容易“各说各话”。

四是中小机构单体项目规模小、交易成本高，企业投标意愿低，形成“想托没人接、接了不划算”的尴尬，这也是打包托管、整域托管兴起的直接原因。

五是个别地方把托管异化为变相垫资施工甚至融资安排，或者出现超低价中标后压缩服务质量的现象，影响的是节能实效和行业生态。

中国环境报：目前有一些地方开始实践整域（整区）能源费用托管，这种对公共机构节能降碳进行“批量管理”的方式是否可以向全国推广？

江冰：整域（整区）托管是近两年公共机构节能领域最值得关注的模式创新，各地实践已经很丰富。

为什么“整域托管”有生命力？因为它对症下药解决了3个老问题：单体中小机构项目不经济，通过“以大带小”摊薄了交易成本；各家机构分散管理、底数不清，通过统一平台摸清了家底、沉淀了数据资产；财政资金分散投入效益低，通过集约化运营放大了规模效益。

从政策面看，国管局2026年公共机构节约能源资源工作安排明确提出“探索完善整域推进和按行业、系统打包等托管模式”，《方案》要求“积极稳妥推广”，方向是明确的。

在操作策略上，我们建议“试点先行、分批纳入、成熟一个推进一个”。县域和城市行政区是最佳实施单元，既符合我国行政区划的治理结构，也匹配当前节能服务企业的能力半径。对于开展“整域托管”的地区，要做好组织上的协同准备、数据上的基准核定、财政上的足额预算，以及提供相关配套设施和市场化服务等。

对于“十五五”期间整域托管的扩散速度，我们持谨慎乐观态度——它大概率会成为县域公共机构市场化节能的重要形态之一。但也要提醒：一个合同覆盖数百家机构，履约管理的复杂度呈几何级数增长，“签而不管”“托而不管”的风险必须提前防范，考核评价和退出机制要在合同设计阶段就安排好。

公共机构节能降碳的价值正在被重估

中国环境报：在公共机构节能降碳这块“蛋糕”上，企业赚不赚钱？回款难、融资难这些老问题有没有新解法？

江冰：关于赚不赚钱方面，这是一个“长周期、重资产、薄利”的行业。托管项目投资回收期普遍在5到10年，行业净利率总体不高。

头部企业靠的是规模化设备采购、低成本的资金（央企信用优势）和“投资＋工程＋运营＋售电”的全链条收益；专业型中小企业在节水、智能控制、高效照明、节能灶具等细分赛道，靠技术和本地化服务活得比较滋润；相对来说“中间层”——既没有资金成本优势、又缺乏独门技术的企业，正在面临“项目荒”。

同时，不同量级的企业生存状态确实存在较大差异。头部企业主导大型项目、行业迈入高质量竞争新阶段。典型现象是：亿元级的大单基本被电网系综合能源公司、地方国资能碳平台和上市公司联合体收入囊中，中小企业的机会更多在联合体分包、细分产品和区域服务上。

关于回款难、融资难这两个问题，近两年也出现了新的解决方案。政策端，国家持续部署清理拖欠企业账款，《“十五五”方案》明确“落实托管项目采购预算资金安排”，把托管费用足额列入预算，从制度上掐断了拖欠的口子。模式端，整域托管把付款主体从分散的各家机构升级为县级政府或机关事务部门，信用等级更高、支付更集中。结构端，企业主动从“单一节能分享”转向“托管＋售电＋虚拟电厂＋充电运营”的组合收益模式，盈利的确定性增强了。

中国环境报：新能源与储能企业、电网系企业等多方势力已进入节能服务产业，“跨界”企业进入节能行业，会带来什么影响？

江冰：我们认为，积极影响是主流，体现在四个方面。

首先直接缓解了行业的资金瓶颈。跨界者大多资本雄厚、信用良好，它们带来的不只是技术，更是长期低成本资本，这正是这个行业最稀缺的要素。

其次，带来了用户侧入口和数据能力。电网企业的用电信息采集、智能电表数据，让能效诊断和碳排放核算从“估”走向“测”。

再者，推动服务形态升级，从单点节能改造走向“综合能源服务＋能碳资产运营”，把虚拟电厂、需求响应、光储直柔这些新技术模式真正落了地。江苏张家港托管企业参与虚拟电厂业务，就是节能服务与新型电力系统互动的雏形。

最后，做大了产业总盘子，跨界进入带来的是增量竞争，一定程度上避免了存量市场的低水平内卷。

但同时，冲击和隐忧也要正视。传统节能服务公司的日子确实更难了，大型项目的竞争门槛骤升，一部分企业被挤压到施工分包的位置，利润空间进一步变薄；跨界企业对公共机构业务规律——政府采购程序、预算管理制度、审计监督要求、公共服务属性等，存在学习曲线，个别项目出现“水土不服”。

还要警惕两种倾向：一是凭借资本优势形成排他性格局，挤压专业创新企业的生存空间；二是“重资产投资、轻运营服务”，把托管做成简单的设备买卖和资金安排。

我们的基本判断是，未来不是“谁取代谁”，而是形成分层竞合的产业生态——央企国企平台做投融资和系统集成，专业技术公司提供解决方案和运营能力，中小企业深耕细分产品和本地化服务。行业组织应当在其中发挥更大作用，推动节能量核证、信用评价、服务质量标准等公共基础设施建设，让竞争回归服务质量和技术能力的轨道。

跳出产业看，“跨界者”涌入恰恰说明公共机构节能降碳的价值正在被重估。这块业务已不只是“省几个电费”，而是连接着新型电力系统、绿电消费、碳资产运营的战略入口。

编辑：方琬夷