建设全国统一碳排放权交易市场是以习近平同志为核心的党中央作出的重要决策，是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动经济发展方式绿色低碳转型的一项重要制度创新，也是加强生态文明建设、落实国际减排承诺的重要政策工具。

2017年底，我国启动碳排放权交易，在国际社会产生了广泛影响。当前，我国正面临着前所未有的新形势：国内方面，强化产业转型升级、促进经济高质量发展；国际方面，落实并实施《巴黎协定》、强化减排努力和行动。我国将进一步完善和落实全国碳市场的总体方案和制度建设，加快实施进程，在全球以碳价机制促进低碳转型的变革中，发挥积极的引领作用。

省市试点碳排放权交易市场取得重要进展和显著成效

2011年，按照“十二五”规划纲要关于“逐步建立碳排放交易市场”的要求，我国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7个省市启动了碳排放权交易试点工作。截至2019年6月底，7个试点碳市场覆盖了电力、钢铁、水泥等多个行业近3000家重点排放单位，累计成交量突破3.3亿吨，累计成交金额约71亿元。企业履约率保持较高水平，形成了要素完善、特点突出、初具规模的地方碳市场。试点范围企业的碳排放总量和强度实现“双下降”，显示出碳市场以较低成本控制碳排放的良好效果。各试点在体系的设计和运行方面积累了丰富的经验，并从实践上比较和验证了各种不同政策设计的适用性，为建设全国统一碳市场积累了经验、奠定了基础。

我国试点碳市场的实践表明，碳市场促进了企业节能减排，增强了其低碳转型意识，提高了碳资产管理能力，扩展了低碳技术研发和低碳项目融资来源，催生了碳核查、碳会计、碳审计、碳资产管理、碳金融、碳交易等新业务和就业岗位，对试点地区经济高质量发展做出了积极贡献。

以湖北省碳市场试点为例，碳市场有利于形成节能减碳与经济高质量发展的协同效应，湖北省单位GDP碳排放下降幅度和经济增长速度在全国排位均持续上升。增强了控排企业的低碳意识和制度建设，90%控排企业建立了碳资产管理等职能部门，强化了碳排放管理，加大了节能减碳技术升级的力度。拓宽了控排企业低碳技术研发和项目融资渠道，通过把碳排放配额向银行质押贷款融资超过1.5亿元。对贫困地区发挥了绿色扶贫作用。红安县老区户用沼气项目群，通过中国核证减排量认证后，用于抵偿机制在碳市场交易，收益1300万元，碳市场建设和发展取得了广泛的社会效益。

建设有中国特色的全国统一碳市场

我国碳市场建设与欧美发达国家和地区的碳市场相比，在所处经济发展阶段、国际碳减排责任、碳排放行业分布和电力市场化程度等方面，都有很大的不同。因此，要学习借鉴欧美发达国家和地区碳市场建设的经验和教训，更重要的是坚持把碳市场建设的一般性理论同中国的国情相结合，建设有中国特色的全国碳市场。要坚持全国碳市场建设与供给侧结构性改革和促进经济高质量发展等宏观经济政策相一致，统筹好全国碳市场建设与电力市场化改革进程之间的关系，统筹好全国碳市场建设近期与长远、效率与公平之间的关系，也要统筹好全国碳市场建设与地方碳市场试点和全球碳市场发展的关系。

全国碳市场建设的艰巨性和复杂性，也决定着全国碳市场建设不可能一蹴而就，而是一项不断发展完善的长期工程。

全国碳市场在初期阶段是一个基于强度的碳市场，而不是基于总量的碳市场。基于强度的碳市场对企业排放的配额分配主要采用“行业技术基准线”的标杆法，其配额数量由体现碳减排目标要求的行业碳排放绩效基准和企业实际产量的乘积所决定，从而对企业排放总量额度具有灵活性。这种分配方式限制企业以降低产出水平完成配额，而鼓励企业提高能效水平，有助于淘汰落后产能，促进整个行业技术升级，促进经济高质量增长。

对有些产品和技术比较复杂的行业，则采用历史强度下降法。这两种方法都是通过控制企业碳强度下降水平来实现全国碳强度下降目标，不同于欧美国家和地区碳市场预先确定对企业排放总量的限制，以实现其国家碳排放量绝对下降的目标。

当然，我国碳排放额度分配也必须考虑预期的碳排放总量控制，以与我国对外承诺的碳排放总量达峰目标和“十三五”规划中能源消费总量控制目标相衔接，发挥协同效应。碳排放总量控制应遵照循序渐进的原则，并逐步在配额分配中得以体现。碳排放额度分配初期以免费分配为主，将逐渐引入拍卖机制并不断增加拍卖比例，强化碳市场的激励作用。

积极推进全国统一碳市场发展进程

为推进全国碳市场建设，国家主管部门先后制定了《碳排放权交易管理暂行办法》 （2014年）、《全国碳排放权配额总量设定与分配方案》（2016年）和《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（2017年）等全国碳市场建设政策文件。陆续发布了24个行业企业排放核算报告指南和10个行业企业碳排放核算国家标准，在全国范围组织开展了对电力等8个行业的7000余家重点排放单位的历史碳排放数据核算、报告与核查工作，选取四川、江苏两省近千家企业开展配额分配试算，组织建设全国温室气体排放数据报送系统，确定了全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设的工作方案，针对不同市场参与主体开展了大规模的能力建设培训。

全国碳市场从电力生产和供应业起步，将分阶段逐步扩大覆盖的行业和降低企业门槛标准，以保证碳市场的效果、效率和公平性。力争在“十四五”期间扩大到石油化工、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业、造纸和纸制品业、民航业等年综合能耗达到1万吨标准煤的企业。覆盖的温室气体种类为二氧化碳。排放源类别不仅包括化石燃料燃烧产生的直接碳排放，也要包括电力和热力使用的间接碳排放，这将在我国电力市场尚缺乏价格传导机制的情况下，促进电力消费部门节电与发电部门提效的联动，这也是我国碳市场设计有别于发达国家的一个特点。

当前加快推进全国碳市场建设步伐，要重点推进以下工作：一是加快建立完善全国碳市场制度体系，推动出台《全国碳排放权交易管理暂行条例》，适时发布企业排放报告管理办法、市场交易管理办法、核查机构管理办法等重要配套管理规定。二是加快推进全国碳市场基础设施建设，优化碳排放数据报送系统，完善全国碳市场注册登记系统和交易系统建设方案并加快实施。三是推动重点单位完成碳排放数据的报送与第三方核查工作。四是组织发电行业做好启动工作，制定发布发电行业配额分配技术指南，组织开展电力企业配额测算工作。五是强化基础能力建设，重点组织面向生态环境系统、各相关部门、发电行业重点排放单位以及第三方核查机构等各类市场参与主体的能力建设和培训活动，鼓励地方、行业协会和中央企业集团主动发挥作用，为碳市场的顺利运行提供人才保障和技术支撑。

作者单位：清华大学