摘要

国家自主贡献（NDC）是《巴黎协定》最核心的制度,体现了全球气候治理模式从“自上而下”到“自下而上”的变迁。文中对截至2021年7月1日92个缔约方通报或更新的NDC进行了比较分析,识别出7种更新方式：提高量化减排目标数字、调整减排目标类型和覆盖范围、增加适应目标和政策、增加2050年减排愿景、主动适用NDC信息和核算导则、报告实施进展、补充落实目标的政策措施。研究发现部分国家NDC更新存在调高目标数字但实际减排力度倒退、以远期承诺规避近期力度提升和落实进展、实施NDC的资金需求巨大但无法保障等问题。文中认为,全球气候治理应尊重并支持各国多样的NDC更新方式,巩固“自下而上”安排,还应树立全面的力度观,倡导目标力度、实施力度和保障力度并重。

引言

国家自主贡献(Nationally Determined Contribu-tions,NDC)是《巴黎协定》确定的“自下而上”核心机制,各国将以自主决定的方式确定其气候目标和行动。根据《巴黎协定》及巴黎气候大会一号决定,各方需要在2020年通报或更新其NDC,但受到疫情影响,各国继续在2021年落实这一要求,向《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)秘书处提交更新的NDC。自2019年以来,联合国秘书长古特雷斯、第25次《公约》缔约方大会（COP25）主席国智利、COP26主席国英国等相继敦促各国以实现2050年净零碳排放和1.5℃温升控制为目标,试图影响各国制定NDC和提高减排幅度^[1,2]。《巴黎协定》的持续有效实施需要各方的积极参与和务实推动,既要维护NDC由国家自主决定的特征,也要分析更新NDC的不同方式是否有利于实现《巴黎协定》目标,推动全球气候治理。

1 NDC更新方式对全球气候治理影响的评估方法

1.1 全球气候治理进程国别承诺模式的演变

《公约》及其《京都议定书》和《巴黎协定》在全球气候治理中发挥了主渠道作用。各国如何落实其在国际气候变化条约下的义务和承诺,成为影响全球气候治理机制有效性的关键。自1992年达成《公约》以来,全球气候治理的进程不断推进,国别的气候目标承诺模式也在发生由“自上而下”转向“自下而上”的机制变化^[3,4,5]。《公约》确定了公平、共同但有区别的责任和各自能力原则,并且确立了发达国家和发展中国家泾渭分明的责任^[6,7],指出《公约》附件一缔约方应率先开展控制和减少温室气体排放的行动,《公约》附件二缔约方应为非附件一缔约方提供新的、额外的资金支持,并采取有效措施促进气候友好技术向非附件一缔约方的转让。随后,1997年达成的《京都议定书》呈现出以“自上而下”规定附件一缔约方量化减排承诺目标为特征的全球气候治理模式^[8,9],首次在全球气候治理进程中确定了具有法律约束力的量化减排目标。为解决不是《京都议定书》缔约方的《公约》附件一缔约方以及《公约》非附件一缔约方的减排问题,2010年COP16达成“坎昆协议”,所有缔约方“共同但有区别”地“自下而上”做出减缓承诺^[10],其中发达国家在“坎昆协议”下自主提出全经济范围量化减排目标,发展中国家以“国家适当减缓行动”自主承诺其减缓目标。2015年达成的《巴黎协定》,在走向“自下而上”的全球气候治理模式和各方责任趋向“共同”的问题上,都再进一步,所有缔约方都通过NDC做出应对气候变化的承诺^[11]。

NDC是《巴黎协定》确定的“自下而上”核心机制,属于实质性履约义务,各国将以自主决定的方式确定其气候目标和行动^{[12,13,14,15,16]}。《巴黎协定》为各方落实NDC这一实质性义务,设定了每五年通报或更新NDC的机制,并要求NDC的每一次通报都要相较于上一次有所进步。与此同时,还设置了从2023年开始每五年开展一次的全球盘点机制,这对于推动《巴黎协定》的持续有效实施具有重要意义。全球盘点每五年回望并盘点全球气候行动的整体进展,在该机制安排下,各缔约方将在下一次通报NDC时考虑全球盘点的结果和建议,进一步提升NDC目标力度。通报NDC和全球盘点两个交错开展但均以五年为期的安排,就构成了气候进程中的“五年力度循环”机制^[17],确保缔约方在通报NDC、全球盘点、再次通报NDC和再次盘点的过程中气候目标力度不断提升。当前呼吁提高NDC减缓目标力度已形成压倒性声势^[2],这一方面试图引导各方将“有力度地更新NDC”片面强调为“提高NDC减缓目标数字”,另一方面,以这种偏颇“力度观”评判各国NDC更新,实际上起到了以舆论“自上而下”引导各国制定NDC的作用,在一定程度上是对《巴黎协定》所确定的“自下而上”和“自主决定”的挑战。《巴黎协定》下的NDC机制赋予各缔约方根据其国情自主决定NDC力度的权利^[10],各方NDC的目标类型、内容、形式等方面有所差异^[18],更新方式也各不相同。从目前已经通报或更新的NDC来看,《巴黎协定》的落实存在一定的问题,全球气候治理的成效面临较大挑战。

1.2 NDC更新方式分类及其对全球气候治理影响的评估方法

全球气候治理需要有基于国际法的规则体系作为基础,有积极而务实的目标引领,有落实国际法义务和目标的不断进展,还需要资金、技术等必要条件,才能取得成效。

《巴黎协定》第四条^[19]就NDC的承诺、更新、力度和目标类型等做出了规定,要求发达国家起带头作用,努力实现全经济范围绝对减排目标;发展中国家加强减缓努力,鼓励根据不同的国情,逐渐转向全经济范围减排或限排目标。2018年卡托维兹气候大会达成了NDC信息和核算导则^[20],旨在为各方通报NDC提供指导和帮助,也提供了各方NDC可以通报的信息要素。这为各国围绕NDC落实《巴黎协定》,推进全球气候治理提供了规则基础。

尽管NDC由各国自主决定,但对应于全球气候治理的需求,同样可以由3个维度来评估。

(1) NDC的目标内涵。NDC是一个国家自主提出的对未来一段时间拟采取气候行动的总括。与普遍的目标一样,NDC目标需要体现如下变量：目标范围、目标覆盖的时间框架、定量目标的数值及其核算方法。关于目标范围,《巴黎协定》第三条规定,作为全球应对气候变化的NDC,所有缔约方将采取并通报减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度方面的内容,但并不是所有国家的NDC都包含所有这些内容;即便是在减缓方面,不同国家NDC覆盖的温室气体种类、排放部门也可能不一样。关于目标覆盖的时间框架,有的NDC覆盖5年,有的10年。NDC可以有定性目标,也可以有定量目标,关于定量目标的数值及其核算方法,目前都是由各国自主决定。需要公开透明地向外界披露NDC目标内涵,以便各方理解和判断全球预期行动的力度。

(2) NDC的实现基础。NDC目标虽然有时间尺度,但NDC的实现进展是一个连贯的进程。一个国家历史上NDC的实现进展,对其未来目标能否实现具有基础性作用。如果历史上NDC或相应的减缓等目标都没有实现,很难让外界对其未来数值更大的目标抱有信心。

(3) NDC的实施条件。实现NDC目标必须依托必要的资金、技术等资源,以及有利于促进气候行动、确保行动成效的体制机制。如果只有目标数字,没有可实现的条件和路径,这样的目标同样缺乏可信度,无助于全球气候治理的互信。同时,由于发展中国家缺乏资金和技术,各方面能力也存在不足,如果发达国家不在NDC中提出如何通过国际合作为发展中国家解决这些必要条件的方案,全球气候治理也难以推进。

2 国家自主贡献的通报或更新

2.1 各方通报或更新NDC的总体情况

截至2021年7月1日,《公约》秘书处建立的NDC临时登记簿中共有186个缔约方通报的NDC,包括自2020年以来92个缔约方通报或更新的NDC。在2018年,根据《巴黎协定》缔约方大会第4/CMA.1号决定第7段^[20],所有缔约方在2020年以来通报或更新的NDC均属于第一轮,不必强制适用信息和核算导则,这扩大了本轮更新NDC的方式差异性。

2.2 各缔约方更新NDC的主要方式

从NDC的3个维度出发分析现有各方更新的NDC,研究发现各国主要采取了以下7种更新方式。如图1所示,前5种方式属于目标内涵方面,后2种分别为实现基础和实施条件。其中,适用NDC信息和核算导则、增加适应目标和政策是缔约方选择最多的更新方式。

图1

图1   截至2021年7月1日92个缔约方选择的不同更新NDC方式

注：同一缔约方可能选择多种更新方式。数据来源为《公约》秘书处临时登记簿各国更新的NDC文件。

Fig. 1   Amount of the Parties who choose different update patterns by July 1st, 2021

 

(1)提高减排目标量化水平。在目前已经通报或更新NDC的92个缔约方中,欧盟及其成员国、英国、挪威、蒙古、越南、牙买加、马绍尔群岛等54个缔约方提高了其NDC减排量化目标的水平。例如,挪威提出2030年,温室气体排放相比1990年水平减少至少50%,并力争55%,这与其2015年提出的INDC目标相比提高了10个百分点。

(2)调整减排目标类型和覆盖范围。新加坡、智利、新西兰、苏里南等28个缔约方选择了此类方式更新。例如,新加坡扩大了减排目标的覆盖范围,其曾经提交的NDC涵盖的温室气体包括除NF₃以外的其他6种气体（即CO₂、CH₄、N₂O、HFCs、PFCs、SF₆),本次更新将NF₃纳入目标^[21]。

(3)增加适应目标和措施。欧盟、新西兰、智利、韩国、哥伦比亚等69个缔约方在本次更新的NDC中增加了适应气候变化的目标和政策。例如,智利将适应目标由原来的两方面扩展为四方面,包括到2021年将在长期气候战略中增加适应气候变化的部分、将通过国家适应计划来强化国家适应气候行动等内容。

(4)增加2050年减排愿景。新西兰、瑞士、巴西等51个缔约方作出2050年净零排放或碳中和等相关承诺（表1),各国在目标表述上有所差异,所覆盖的气体也不尽相同,巴西和冰岛在其2050目标中同时提出“碳中和”和“气候中和”。

表1   主要缔约方在通报或更新的NDC中提出的2050年目标相关表述

Table 1  The language of 2050 target in the communicated or updated NDCs from the main Parties

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(5)主动适用NDC信息和核算导则。尽管此次更新NDC并不强制要求各方适用第4/CMA.1号决定的信息导则,但欧盟、巴西、墨西哥等71个缔约方均已参考信息导则,通报了减排目标基准年量化信息、NDC覆盖的部门和温室气体种类范围、NDC实施的时间框架、NDC的规划过程等七方面信息内容,以提供更为透明、清晰和易懂的信息,呈现其NDC目标。

(6)报告NDC实施的进展。日本、苏里南等23个缔约方提供了其气候行动的成效和进展,《巴黎协定》实施细则达成后,全球气候治理的多边进程重心逐渐由谈判转向实施,在更新的NDC中提供更多行动进展将对《巴黎协定》全面、持续、有效实施释放积极信号。

(7)补充落实目标的政策措施。日本、新西兰、越南、墨西哥、韩国等56个缔约方都补充了拟采取政策措施的相关内容。例如,新西兰建立了排放预算框架并制定了实现长期目标的计划和政策,并在2019年12月成立了新的独立气候变化委员会,旨在协助历届政府实现气候长期目标^[22]。

3 国家自主贡献通报和更新中反映出的问题

各方通报或更新NDC,既反映了《巴黎协定》缔约方自愿积极采取气候行动的意愿,也是推动《巴黎协定》持续有效实施的重要信号。目前气候多边进程在联合国秘书长^[23]、《公约》秘书处^[24]和欧美^[25,26]等发达国家推动下,形成了否认《巴黎协定》规定的“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”,而将其片面解读为必须实现1.5℃目标的舆论,同时形成各方必须提高NDC减排目标数字才是“提升力度”的导向。在这种背景下,已经通报或更新的NDC中反映出一些问题,可能对《巴黎协定》的有效实施和全球气候治理的有效性产生不利影响。

3.1 调高量化数字但实际减排力度倒退或力度不可比

研究发现,并非所有目标数字的提升都意味着减排力度的提高,有的国家看似提高了目标数字,但由于参考基线的调整或信息不完整,两次目标力度不可比,甚至目标力度有所倒退。例如摩尔多瓦、越南、多米尼加和洪都拉斯。摩尔多瓦将2030年相对1990年水平无条件减排目标从64%~67%提高至70%,有条件减排目标从78%提高至88%,但同时,摩尔多瓦也调高了1990年减排基准年的排放数据,含土地利用、土地利用变化和林业部门（LULUCF）的温室气体排放总量从3750万t调高至4340万t。将基准年排放调高,使得更新后2030年减排70%后的排放量（约为1302万t),与更新前减排67%后的排放量（约为1237.5万t）相比,实现新目标后的排放水平反而更高,减排力度不但没有提升,反而有所倒退。越南和洪都拉斯提出的都是相对“照常情景”（BAU）减排目标,虽然减排比例有所提升,但因第一次NDC中缺乏基准年的量化信息,两次目标绝对量不可比。多米尼加也提高了BAU目标的百分比,承诺由“到2030年相比BAU减排25%”提高到27%,但首次的基准参考值给出的是人均排放,更新后给出的基准线是总排放,两次目标的绝对量也不可比。由此可见,尽管提高量化目标数字的更新在彰显力度提升方面具有显示度,但却无法确保实质性的力度提高,仅关注量化目标数字增大的“力度观”具有一定局限性。

3.2 回避近期2030年目标力度和落实进展而聚焦2050年远期目标

在舆论引导下,全球气候多边进程聚焦2050年远期目标,而忽视既有行动成效的趋势越发明显。“聚焦落实”始终应当是气候多边进程的重点,既有承诺的落实是各国实施NDC、实现《巴黎协定》和全球气候治理目标的基础。本次通报或更新的NDC中,很多国家提出了“2050年实现碳中和”的愿景,其充满力度的气候雄心和积极意愿值得肯定。然而,本研究发现,一些附件一缔约方在2010年“坎昆协议”下承诺的2020年减排目标履行情况欠佳。根据发达国家2021年报告的2019年排放数据,按照其2020年减排目标承诺的基准年、减排承诺数值、减排目标所涵盖的温室气体种类和范围,可以量化得出目标实现进展,如图2所示。

图2

图2   主要发达国家（集团）2020年减排目标完成进展

注：数据来源为各国2021年向《公约》秘书处提交的国家温室气体清单。

Fig. 2   The progression on achieving 2020 mitigation target of the main Parties (Groups)

 

从2020年前气候承诺履行情况来看,发达国家减排进展整体缓慢,只有欧盟、俄罗斯和日本已经完成了2020年减排目标承诺;美国、瑞士尽管减排取得了进展,但距离实现2020年目标尚有较大差距;加拿大减排非常乏力,新西兰排放甚至不减反增。由于新冠疫情造成的经济停摆、消费下降和相应的排放下降,2020年部分发达国家也有可能因不可抗力而碰巧实现了2020年减排目标。此外,一些发达国家意识到自己难以实现减排目标,不仅没有提出强化的减排措施,而是试图将国际社会的注意力转移到未来。例如瑞士,2019年仅完成了2020年目标的70%,在其2019年末提交的第四次履约双年报告中,瑞士预测其2030年目标“无法完成”^[27];在这种情况下,本次更新NDC,瑞士并没有对其NDC目标作出实质性提高,由原来承诺到2030年温室气体相比1990年减少50%更新为“至少减少50%”,与此同时还提出了2050年实现净零排放的目标。再如澳大利亚,按照国际社会普遍预期,发达国家自2010年作出2020年减排承诺后,2019年已经在时间上过去90%,履约进展也应当至少完成目标的90%。但是,澳大利亚实际履约进展还未达到90%的情况下,提出的更新NDC为“超额完成其2030年NDC目标并深化澳大利亚尽快实现净零排放的雄心”^[28]。回避当下近期目标的有效实施,却试图通过设置“有力度的”远期目标来赢得舆论赞赏,这不利于承诺目标的落实,也将对《巴黎协定》的持续有效实施造成重大风险。

3.3 实施NDC的资金需求巨大但无法保障

获得充足的资金、技术和能力建设支持,是确保发展中国家开展气候行动的基本前提,也是很多发展中国家制定“有条件”NDC的重要原因。一方面,发展中国家除应对气候变化外,还面临经济建设、环境保护、减少贫困、粮食安全、教育普及等多项国内发展优先事项,国内财政预算很难确保在减缓和适应行动上有充足的资金支持,吸引国内外投资的条件和能力也较差;另一方面,受国情和能力约束,发展中国家在低碳发展和适应技术、应对气候变化能力方面与发达国家存在较大差距,需要获得与行动相匹配的支持和援助,才能确保其NDC的实施。

各方2015年左右提交的NDC中,约80%是需要以获得国际支持为条件的,这些“有条件”NDC均来自发展中国家,其中53份提出了明确的资金需求数额,总额约为4.4万亿美元,平均每年约3000亿美元^①(①多数NDC提出的资金需求未区分本国资金还是国际资金支持需求。)。发展中国家提出资金需求的数量级从百万美元到万亿美元不等,体现出发展中国家开展气候行动对于资金、技术转移和能力建设支持的迫切需求。例如,印度的资金支持需求为2.5万亿美元、南非约8000亿美元、埃塞俄比亚为1500亿美元等。发展中国家实施NDC的资金需求巨大,但是以目前发达国家每年“提供1000亿美元”承诺的履行情况来看,承诺资金、实际到位资金距离发展中国家的需求仍有非常大的差距,发展中国家获得的支持有限,其NDC实施缺乏有效保障。

4 NDC的更新对全球气候治理的影响

4.1 提高NDC力度将为《巴黎协定》有效实施注入动力

2021年各方继续通报或更新NDC,气候多边进程也进一步强化呼吁各方提高力度。《巴黎协定》确定了各缔约方“自下而上”、自主决定贡献的安排,与此同时,也在条款中形成了NDC通报频次、通报力度应不断提升的要求。但正因为《巴黎协定》的机制不具有“自上而下”的约束性安排,一定程度上缺乏对于各方行动力度的保障,因此,需要各方通过国际合作延续积极行动的势头,主动更新和落实自主贡献,不断提高其气候雄心,以此推动《巴黎协定》的持续、有效实施。

4.2 偏颇的“力度”解读可能破坏全球气候治理的多边互信

气候行动的力度应当是全面平衡的。一方面是全面关注行动和支持的力度,各国,特别是发展中国家,其行动需要获得来自发达国家的资金、技术和能力建设支持,不应仅仅强调行动的力度而忽视支持的力度;另一方面是平衡关注减缓和适应,气候行动不只有减缓,还应平衡关注适应的行动力度。在力度方面重减缓轻适应可能破坏全球气候治理的多边互信,也不利于各方携手推动《巴黎协定》的持续有效实施。

4.3 目标和落实能否有效结合和一致成为全球气候治理的挑战

近年来气候多边进程聚焦各国气候目标力度,但从当前气候多边形势来看,提高力度呼吁声持续,各国进入“承诺疲劳”,也已很难再度更新气候目标。应对全球气候变化,各国应承担共同但有区别的责任,切实履行承诺是国际合作应对气候变化的基本要求^[29]。各国气候行动的目标一定程度标志着各国气候努力的程度,呼吁各国提高力度固然有利于实现《巴黎协定》目标,但当务之急是有效落实既有承诺^[16]。仅做出承诺而忽视实施,特别是发达国家2020年承诺兑现不力,将对多边进程产生显著的负面影响,相当于错失了10年的行动时间,不仅会破坏缔约方之间的互信,也将打击各方实现《巴黎协定》目标的信心。

5 结论和建议

5.1 各国采用了多样的方式更新NDC,有助于巩固《巴黎协定》“自下而上”的安排

从2020—2021年各国通报或更新的NDC来看,尽管国际社会形成了提高2030年NDC减排目标的舆论氛围,但各国仍选取了多样化的模式。《巴黎协定》确定了全球气候治理“自下而上”的机制,为各国以“自主决定”的方式制定行动目标做出了制度安排,避免了条约“自上而下”或外国干涉当事国承诺的可能^[30]。在未来各国落实《巴黎协定》的过程中,还可能产生更多类型的NDC更新方案。履约过程中贯彻“自下而上”的精神是确保各方积极参与和《巴黎协定》全面、持续、有效实施的关键。

5.2 基于全面的“力度观”更新NDC,有助于全球气候治理取得实效

全球气候多边进程聚焦于《巴黎协定》下各方承诺力度理所应当,但实现《公约》和《巴黎协定》所需的力度不仅包括目标承诺的力度,还必须包括行动落实的力度和支持保障的力度,尤其是为发展中国家提供支持保障的力度。如果各方只聚焦未来目标,而不关注已有承诺的进展和有效实施,就相当于画饼充饥和沙上建塔。就如同临近2020年,各方才发现有的发达国家不仅没有兑现减排承诺,反而还在增排。这种情况不仅不利于实现《公约》和《巴黎协定》的目标,还会不断损害各方之间的互信。为推动《巴黎协定》的持续有效实施,各国更新NDC应树立全面合理的“力度观”,全面平衡关注“目标、实施和支持的力度”,扭转当前气候多边进程中片面推崇提高目标数字“力度观”的局面。

5.3 全球应加强NDC实施经验的国际交流与合作

尽管《巴黎协定》并未强制性要求各方实现NDC^[31],但各国都应立足本国实际,付出最大努力并通过国际合作,强化实施NDC,以最大的善意遵守国际法的规定,推动《巴黎协定》的全面有效实施。为更好落实NDC承诺,国际社会有必要加强交流对话,围绕编制和实施NDC的最佳实践经验和困难挑战进行交流。这既可以发挥最佳实践经验的示范效应,促进各国高质量履约,同时也可以通过信息交流了解各方实施NDC的实际进展,增进互信,还可以通过总结各国普遍遇到的困难和挑战,为未来全球气候治理体系的完善做好相应准备。

5.4 建议中国按照《巴黎协定》要求建立NDC定期更新机制

《巴黎协定》实施细则达成后,国际社会更加聚焦各国的履约和落实,每五年通报NDC是各国履行《巴黎协定》义务的机制性工作。中国已于2020年9月22日宣布提高NDC力度,CO₂排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和;后又多次提出具体行动目标和措施。截至2021年10月1日,中国尚未正式提交更新的NDC。为推动《巴黎协定》的全面有效实施,建议中国强化国内NDC筹备工作并建立相关工作体系,成立NDC编制办公室,形成NDC项目库,与政府各部门、地方政府、行业部门、学界、企业、社区、非政府组织等开展广泛讨论,为NDC的制定和通报提供有力的研究支撑。

5.5 建议中国强化NDC国内实施和国际谈判对接和协调

中国应在推动NDC国内实施的同时,加强NDC国内和国际工作的对接协调,形成相互策应。一方面,建议按照已经达成的决定,及早开展研究和准备,对照信息导则要求,为2025年通报更清晰和详细信息的NDC做好准备,包括目标参考点的量化信息、时间框架、规划过程、假设和方法学、如何体现公平和力度等;另一方面,建议结合COP26会议达成的《巴黎协定》实施细则成果,及早开展关于下一轮NDC如何制定2035年目标的研究,并尽早完善我国透明度体系建设,为后续中国提交双年透明度报告、通报NDC实施进展做好准备。

 

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心,北京